شرکت های دولتی; گذری و نظری

در این وبلاگ موضوعات متنوع مربوط به شرکت های دولتی ارایه خواهد شد.

خصوصی سازی خاکستری
نویسنده : مهدی فلاح دوست - ساعت ٤:٤۱ ‎ب.ظ روز شنبه ۱٤ شهریور ۱۳۸۸
 

بسمه تعالی

 

خصوصی سازی خاکستری

 

براساس اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، نظام‏ اقتصادی‏ جمهوری اسلامی‏ ایران‏ بر پایه‏ سه‏ بخش‏ دولتی‏، تعاونی‏ و خصوصی‏‏ استوار است. بخش‏ دولتی‏ شامل‏ کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری‏، بیمه‏، تامین‏ نیرو، سدها و شبکه‏ های‏ بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‏ آهن‏ و مانند اینها است‏ که‏ به‏ صورت‏ مالکیت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است‏. اگرچه ممکن است برخی از فعالیت های اقتصادی و تصدی گری دولت مستقیما توسط وزارتخانه ها و موسسات دولتی صورت گیرد، ولی در طول 30 سال گذشته و در چارچوب ساختار به وجود آمده در بخش دولتی، مرکز اصلی فعالیت های اقتصادی و امور تصدی گری در این بخش، شرکت ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت هستند که بنا به ضروریات وتصمیم گیری مراجع قانونی مربوط در زمینه های مختلف اقتصادی کشور تشکیل شده اند و هم اکنون قسمت عمده ای از فعالیت های اقتصادی کشور را مالکیت و مدیریت
 می کنند. به نحوی که دامنه فعالیت این شرکت ها در بسیاری از موارد، فراتر از موضوعات عنوان شده در اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی بوده و عملا وارد حیطه و دامنه فعالیت بخش های دیگر اقتصادی شده اند.

از طرف دیگر پیدایش و شکل گیری نهادها و موسسات دیگری تحت عنوان موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی مستند به ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، تغییراتی در سهم فعالیت های اقتصادی بخش های مختلف به ویژه بخش غیر دولتی ایجاد نمود، به طوری که این امر باعث بروز نگرانی هایی در سطح اقتصاد کشور شد. اگرچه براساس ماده قانونی مورد اشاره این موسسات و نهادها واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می شوند، ولی از آنجا که محدوده مشخصی برای فعالیت آنها در بازار تعریف نشده، فعالیت آنها در عرصه های اقتصادی بسیارگسترده شده است.ضمن آنکه انباشت تعهدات و بدهی دستگاه های دولتی به این موسسات و نهادها در قبال ارایه خدمات آنان در طول سال های گذشته، و عدم توانایی دولت در بازپرداخت این مبالغ به شکل نقد، مزید بر علت شد و عملا با واگذاری شرکت های دولتی به آنها در قبال این بدهی ها در طول سال های اخیر، زمینه توسعه هرچه بیشتر فعالیت این موسسات و نهادها در عرصه های مختلف اقتصادی فراهم شد.

با توجه به تبصره ماده (5) قانون محاسبات عمومی کشور مبنی بر تصویب فهرست این قبیل موسسات و نهادها توسط مجلس شورای اسلامی، موسسات مذکور، بر اساس ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب 19/4/1373 مجلس شورای اسلامی و الحاقات واصلاحات بعدی آن احصا شده‌اند. به موجب قانون یاد شده شهرداری‌ها و شرکت‌های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری‌ها باشد، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، هلال احمر، کمیته امداد امام خمینی، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، کمیته ملی المپیک، بنیاد 15 خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی و سازمان تامین اجتماعی، به عنوان موسسات عمومی غیردولتی شناخته شده اند. سپس در الحاقات بعدی به ماده واحده مذکور، فدراسیون‌های ورزشی آماتوری جمهوری اسلامی ایران، موسسه‌های جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه، جهاد دانشگاهی، بنیاد امور بیماری‌های خاص، سازمان دانش آموزی جمهوری اسلامی ایران، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، کتابخانه آیت ا... مرعشی نجفی، سازمان دهیاری، هیات امنای صرفه جویی ارضی در معالجه بیماران و بنیاد فرهنگی و هنری رودکی نیز در شمار موسسات عمومی غیردولتی قرار گرفتند. همچنین در الحاقیه جدیدی که درسال 1388 به تصویب رسید، صندوق بیمه روستاییان و عشایر به این فهرست اضافه شد.

قابل ذکر است بر اساس تبصره یک قانون پیش گفته، موسسات وابسته به موسسات عمومی غیردولتی که به صورتی غیر از شرکت و برای مقاصد غیرتجارتی و غیرانتفاعی توسط یک یا چند موسسه و نهاد عمومی غیردولتی، به نحوی که مالکیت آنها متعلق به یک یا چند موسسه عمومی غیردولتی باشد، تاسیس و اداره
می شوند، مورد شناسایی مقنن قرار
گرفتند.

البته تعریف دیگری نیز از این موسسات و نهادها در ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب مهرماه 1386 ارایه شده است، که بر اساس این تعریف موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین شده و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

تعاریف ارایه شده در مورد اینگونه موسسات و نهادها و فهرست آنها بیانگر این است که وجوه مشترک میان آنها انجام وظایف و خدمات عمومی هست که از بابت آنها بار مالی چندانی به دولت تحمیل نمی شود.به عبارت دیگر اگرچه ممکن است این موسسات برای ایفای نقش خود از منابع دولتی استفاده نمایند، ولی این منابع محدود بوده و آنها از استقلال مالی برخوردارند. اما باید توجه داشت اگرچه این موسسات تحت یک قانون به وجودآمده اند ولی نوع و دامنه فعالیت آنان با یکدیگر سنخیتی نداشته و هر کدام از آنان کارکردهای بسیار متفاوتی دارند.علاوه براین ساختار حقوقی آنان با یکدیگر متفاوت بوده و از یک شکل حقوقی خاص پیروی نمی کنند، به ویژه آنکه برخی شکل حقوقی شرکتی داشته و دارای فعالیت خاص اقتصادی هستند، ولی برخی به هیچ عنوان قالب شرکتی نداشته و در مقوله فعالیت های اقتصادی نمی گنجند.

موسسه‌های جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه و شرکت‌های تابعه شهرداری‌ها دارای فعالیت خاص اقتصادی هستند که به هیچ عنوان قابل مقایسه با شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، کتابخانه آیت ا... مرعشی نجفی، سازمان دهیاری و مواردی از این دست نیستند.

قابل توجه است موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به سبب ساختار تشکیلاتی و حیطه وظایف واختیاراتشان دارای مشخصه‌های متمایزی نسبت به واحدها و سازمان‌های دولتی هستند،که از آن جمله می توان به استقلال سازمانی،  مالی و حقوقی موسسات مزبور از بدنه دستگاه‌های اجرایی کشور، نظارت‌های اداری و مالی ویژه و مستقل از دستگاه‌های دولتی، بهره مندی از پاره ای امتیازات مربوط به قدرت عمومی به موجب قانون، مراحل حاکم بر عزل و نصب مدیران موسسات یاد شده اشاره کرد.

با توجه به موارد عنوان شده از آنجایی که در طول سال های بعداز شکل گیری این موسسات و نهادها دامنه فعالیت آنها در اقتصاد کشور گسترده شده و عملا بخشی از فعالیت های اقتصادی کشور توسط این موسسات و نهادها مدیریت و اداره می شود، بنابراین موضوع فعالیت آنها در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران واجرای سیاستهای کلی اصل چهل وچهارم (44) قانون اساسی مغفول نماند و دامنه و قلمرو فعالیت های آنان به نوعی مورد توجه قانونگذار قرار گرفت.

بر همین اساس در این مقاله سعی شده است ضمن شناساندن ظرفیت ها و محدویت های در نظر گرفته شده در قانون یاد شده برای این موسسات، احکام مرتبط به آنها به شکل منسجم و نظام مندی گردآوری و ارایه شود.

بر اساس ماده (2) قانون مذکور، فعالیتهای اقتصادی در جمهوری اسلامی‌ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات در قالب سه گروه تقسیم بندی و براساس آن قلمرو فعالیتهای اقتصادی هر کدام از بخش های اقتصادی نیز به شرح ماده (3)تبیین شده است.گروه یک، شامل تمامی‌فعالیتهای اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده،گروه دو، شامل فعالیتهای اقتصادی مذکور درصدراصل چهل و چهارم (44) قانون‌اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده و گروه سه‌، شامل یازده مورد از فعالیتها، مؤسسات و شرکت‌ها است که در قانون نام برده شده است. در هرحال تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیتها و بنگاههای اقتصادی موضوع این ماده با هر یک از سه گروه، منوط به آیین نامه ای است که هم اکنون در سیر مراحل تصویب و ابلاغ قرار دارد.

به منظور مرزبندی و تعیین قلمرو فعالیت های اقتصادی هریک از بخش ها، مطابق بند (الف) ماده (3) که ناظر بر تعیین قلمرو فعالیتهای اقتصادی بخش دولتی است، مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت دولت در بنگاههای اقتصادی که موضوع فعالیت آنها گروه یک مادة (2) این قانون است، به هرنحو و میزان ممنوع شده و طبق تبصره (1) همین ماده، دولت مکلف است سهم، سهم الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه، حقوق مالکانه‌، حق بهره‌برداری و مدیریت خود را در شرکتها‌، بنگاهها و مؤسسات دولتی و غیر دولتی که موضوع فعالیت آنها جزء این گروه است را تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه به بخش‌های خصوصی، تعاونی و از جمله بخش عمومی ‌غیر دولتی واگذار نماید.همچنین براساس بند(ب) این ماده، دولت مکلف است هشتاددرصد از ارزش مجموع سهام بنگاههای دولتی در هر فعالیت مشمول گروه دو ماده (2) این قانون به استثناء راه و راه‌آهن را به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بخش عمومی‌غیردولتی واگذار نماید.

با توجه به احکام مورد اشاره مشخص است واگذاری بنگاه ها و فعالیت های تصدی دولت به موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی مجاز بوده و این گونه موسسات به عنوان یک بخش اقتصادی غیر دولتی می توانند در محدوده ای که قانونگذار تعیین کرده است، فعالیت نمایند.

در همین راستا مطابق ماده (4) قانون،که ناظر بر تعیین قلمرو فعالیتهای اقتصادی بخش غیردولتی است، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتهای گروه یک مادة (2) این قانون منحصراً در اختیار بخش غیردولتی قرار داده شده است.همچنین سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتهای گروه دو ماده (2) این قانون برای بخش‌های خصوصی، تعاونی و مؤسسات عمومی‌غیردولتی مجاز اعلام شده و فقط در موارد مشمول گروه سه ماده (2) این قانون است که بخش غیر دولتی و از جمله موسسات عمومی‌غیردولتی، محدود به ارایه خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی به دستگاه های دولتی شده اند و مالکیتی در این گروه برای بخش غیر دولتی متصور نیست.

علاوه بر موارد بالا، حکم دیگری در ماده (5)  قانون برای این موسسات و نهادها وجود دارد. طبق ماده قانونی مذکور، بانک های غیر دولتی، مؤسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاههای واسطه پولی که قبل و بعد از تصویب این قانون تأسیس شده یا می‌‌شوند و بانک های دولتی که سهام آنها واگذار می‌شود، فقط در قالب
شرکت های‌سهامی‌‌عام و تعاونی‌سهامی‌‌عام مجاز به فعالیت هستند و هر مؤسسه و نهاد عمومی‌غیر دولتی می تواند به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم تا سقف (ده) ‌درصد ‌سهام این گونه شرکت ها و تعاونی ها را تملک نماید. بدین ترتیب در صورت اجرای این حکم، دامنه فعالیت این موسسات می تواند به حوزه پولی کشور نیز تسری یابد.

البته باید توجه داشت در کنار این موضوعات محدودیت هایی نیز برای فعالیت این موسسات در نظر گرفته شده است. بارزترین محدودیت، حکم ماده (6) قانون است. طبق این ماده مؤسسات عمومی‌غیردولتی موضوع ماده (5) قانون محاسبات عمومی‌مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن و شرکت های تابعه و وابسته آنها، حق  مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا (چهل) درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت را دارند و هر گونه موارد مغایر با این ماده می بایستی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی برای اتخاذ تصمیم به شورای‌عالی اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم(44) قانون اساسی موضوع ماده (41) قانون اعلام شود.

همچنین براساس جزء (3) ماده(12) قانون که ناظر بر فراهم کردن تمهیدات لازم به منظور تشکیل و توسعه تعاونی‌های سهامی‌عام از سوی وزارت تعاون است، اگرچه اشخاص حقوقی دولتی و مجموع آنها در مناطق کمتر توسعه‌یافته تا چهل‌ونه درصد و در سایر مناطق تا بیست‌درصد فعالیت های مجاز در قانون، می توانند از محل منابع داخلی خود با تعاونی ها مشارکت نمایند، ولی مؤسسات عمومی غیر دولتی هر یک تا بیست درصد و جمعاً تا چهل‌ونه‌درصد‌مجاز به مشارکت با تعاونی ها هستند.البته از آنجایی که در انجام این مشارکت مطابق حکم اشخاص حقوقی دولتی به مناطق کمتر توسعه‌یافته اشاره ای نشده است، به نظر می رسد هرموسسه و نهاد عمومی‌غیر دولتی می تواند به تنهایی در تمامی مناطق کشور تا بیست ‌درصدبا بخش تعاونی مشارکت نماید.

 قابل توجه است اگرچه طبق احکام پیش گفته، مؤسسات عمومی‌غیردولتی می توانند با در نظر گرفتن محدودیت سقف 40 درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت در فعالیت های گروه های یک و دو قانون  مشارکت و سرمایه گذاری نمایند، اما با این وجود به منظور استفاده از ظرفیت این بخش از اقتصاد کشور به این موسسات اجازه داده شده تا میزان معین شده در جزء (3) ماده(12) قانون با شرکت های تعاونی‌های سهامی‌عام نیز سهیم شوند.در هر حال اگرچه قانونگذار در صدد آن است تا سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور با بهره گیری از تمامی ظرفیت ها ارتقا یابد، ولی با این وجود قائل به آن است که با ایجاد محدودیت در سقف مشارکت موسسات و نهادها، بیشتر از توان و ظرفیت های بخش خصوصی استفاده کند.بر همین اساس نیز در قسمت اخیر این جزء محدودیت دیگری را مطرح و تاکید نموده است، سهم مجموع بنگاهها و مؤسسات عمومی‌غیردولتی و شرکت های دولتی مستقیم و غیرمستقیم چه در میزان سهام و چه در کرسی‌های هیأت مدیره نباید از چهل‌ونه‌درصد بیشتر شود.

یکی دیگر از احکام مرتبط با موسسات و نهادها، حکم بند(ز) ماده (19) قانون است که نوعی مجوز واگذاری شرکت های دولتی مشمول صدراصل چهل و چهارم (44) قانون‌اساسی به آنها است. براساس این بند دولت در چارچوب مجوزهای قانونی، می‌‌تواند نسبت به هبه و یا صلح غیرمعوض شرکت های دولتی موضوع گروه دو ماده(2) این قانون که غیر قابل عرضه در بورس باشند به مؤسسات عمومی‌غیردولتی مشروط بر این‌که شرکت مورد واگذاری در چارچوب وظایف مؤسسه مذکور باشد، تصمیم‌گیری نمایدکه انجام این امر با توجه به شرکت هایی که هم اکنون در آیین نامه اجرایی مربوط به عنوان بنگاه ها و فعالیت های گروه دو شناسایی
شده اند، بعید و دور از ذهن به نظر نمی رسد و احتمالا در آینده شاهد واگذاری هایی از این دست خواهیم بود.

با توجه به تفاصیل بالا و از آنجایی که فعالیت مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی آثار فراوانی بر اقتصاد کشور دارد، بنابراین براساس ماده (43) قانون تمامی‌اشخاص حقیقی و حقوقی در کلیه بخش ها و از جمله بخش‌های عمومی‌ مشمول مواد فصل نهم قانون، تحت عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار هستند.

با عنایت به موارد کلی عنوان شده در این مقاله و نظر به دامنه وسیع فعالیت موسسات و نهاد های عمومی غیردولتی و آثار عملکرد آنان بر ساختار و رفتار بازار و به طور کلی اقتصاد کشور، لزوم توجه هر چه بیشتر مراجع قانونی مربوط، چه از لحاظ استفاده موثر از ظرفیت های آنان و چه از لحاظ سامان دهی امور آنان، بیش از پیش احساس می شود.در این راستا پیشنهادات زیر می تواند مورد توجه قرار گیرد:

§    با توجه به اینکه ساختار و شکل حقوقی این موسسات و نهادها با یکدیگر تفاوت های اساسی دارد، لازم است در طبقه بندی آنها بازنگری کلی صورت گیرد.در این راستا در صورتی که دولت قصد دارد مطابق احکام قانونی در بدنه دستگاه های اجرایی کشور برای ارتقای کارایی و تقویت ابعاد حاکمیتی تغییراتی ایجاد نماید، به نظر می رسد برخی از این موسسات و نهادها قابل خروج از این فهرست و طبقه بندی در زیر بخش برخی وزارتخانه ها هستند.

§    از آنجایی که فعالیت برخی از این موسسات و نهادها اقتصادی بوده و برخی دیگر غیر اقتصادی و غیر انتفاعی هستند، بنابراین لازم به نظر می رسد به منظور اعمال نظارت موثر و مناسب تر برچگونگی اجرای قانون در مورد آنان، وظایف و فعالیت های هر کدام از این موسسات و نهادها مورد بررسی قرار گرفته و با توجه به رویکرد و نوع فعالیتی که هر کدام از آنان در جامعه ایفا می کنند، به دو بخش اقتصادی و غیر اقتصادی طبقه بندی شوند.

§      به منظور تحقق هر چه بهتر اهداف مورد نظر در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی با رویکرد کاهش سهم و نقش دولت در فعالیت های اقتصادی، لازم است اصلاحات لازم در ساختار مدیریت ونحوه اداره اینگونه موسسات و نهادها صورت پذیرد.

§    با توجه به اینکه برخی از این موسسات و نهادها در زیر مجموعه خود بنگاه های اقتصادی متعددی را مالکیت و مدیریت می کنند و عملا از طریق آنان اقتصاد کشور را متاثر می سازند، بنابراین لازم است مراجع قانونی در زمان  تصمیم گیری نسبت به این موسسات و نهادها، به مجموعه های زیر بخش آنها نیز توجه داشته باشند. 

در پایان به منظور بهره برداری مناسب تر، ظرفیت ها و محدودیت های تصریح شده در این مقاله برای موسسات و نهاد های عمومی غیردولتی در قالب جدول زیر ارایه می شود:

 

خلاصه حکم قانونی

ظرفیت ها

محدودیت ها

تبصره (1) بند (الف) ماده (3) مبنی بر واگذاری
 بنگاه ها وفعالیت های مشمول گروه یک

این موسسات و نهادها
می توانند در این
واگذاری ها سهیم شوند
.

فاقد محدودیت است.

بند(ب) ماده(3)  مبنی بر واگذاری بنگاههای دولتی در هر فعالیت مشمول گروه دو ماده (2)

این موسسات و نهادها
 می توانند در فعالیت های مشمول اصل 44 ورود نمایند.

فاقد محدودیت است.

بند (الف) ماده (4) دایر بر حق انحصاری بخش غیردولتی برای سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتهای گروه یک مادة (2)

موسسات و نهادها به عنوان بخش غیردولتی قادر به فعالیت در این بازارها هستند.

فاقد محدودیت است.

بند (ب) ماده (4) دایر بر اجازه سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتهای گروه دو ماده (2)

موسسات و نهادها مجاز به فعالیت در کلیه فعالیت های صدر اصل 44  هستند.

فاقد محدودیت است.

بند (ج) ماده (4)  ناظر براجازه ارایه خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی به دستگاه های دولتی

اجازه فعالیت در گروه سه فقط در حدود ارایه خدمات

مطابق سایر بخش های غیر دولتی حق مالکیت و مدیریت ندارند.

ماده (5)  مبنی بر حق تملک  مستقیم یا غیرمستقیم ‌سهام شرکت ها و تعاونی ها ی موضوع ماده قانونی مذکور، شامل بانک های غیر دولتی، مؤسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاههای واسطه پولی و بانک های دولتی که سهام آنها واگذار می‌شود.

دامنه فعالیت این موسسات می تواند به حوزه پولی کشور نیز تسری یابد.

 

موسسات و نهادها می توانند تا سقف (ده) ‌درصد ‌سهام این گونه شرکت ها و تعاونی ها را تملک نمایند.

ماده (6) مبنی بر حق داشتن  مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا (چهل) درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت

داشتن سهم چهل درصدی می تواند امتیاز محسوب شود.

 امکان مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا (چهل) درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت وجود دارد.

جزء (3) ماده(12) موضوع مشارکت با شرکت های تعاونی سهامی عام

اجازه خاص برای مشارکت با تعاونی ها در تمامی مناطق کشور

امکان مشارکت تا بیست ‌درصد با بخش تعاونی ها  وجود دارد.ضمن آنکه سهم آنها با شرکت های دولتی مستقیم و غیرمستقیم در میزان سهام و کرسی‌های هیأت مدیره نباید از چهل‌ونه‌درصد بیشتر شود.

 

بند(ز) ماده (19) دایر بر نوعی واگذاری خاص به موسسات ونهادها

مجوز واگذاری شرکت های دولتی مشمول گروه دو ماده (2)  به صورت  هبه و یا صلح غیرمعوض

مشروط بر این‌که شرکت مورد واگذاری در چارچوب وظایف مؤسسه مذکور باشد.

ماده (43) دایر بر شمولیت فصل نهم قانون، تحت عنوان تسهیل رقابت  و منع انحصار

-

-

 

 

                                             


 
comment نظرات ()
 
مروری بر بخشنامه بودجه سال 1388 کل کشور
نویسنده : مهدی فلاح دوست - ساعت ۳:۱۸ ‎ب.ظ روز دوشنبه ٦ آبان ۱۳۸٧
 

چند روز قبل به تاریخ 22/7/1387 معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، بخشنامه بودجه سال 1388 کل کشور را با 9 جهت‌گیری کلی و محوریت طرح تحول اقتصادی به دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ کرد.براساس این بخشنامه مقرر شده است، لایحه بودجه سال 1388 کل کشور در تداوم قوانین بودجه سال‌های اخیر در چارچوب سند چشم‌انداز بیست ساله، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، اسناد بخشی و فرابخشی برنامه چهارم توسعه و برنامه‌های اعلام شده دولت نهم وبا رعایت جهت‌گیری کلی زیر تهیه و ارائه شود:

1 - تداوم فرآیند اصلاح نظام بودجه‌ریزی، شامل اصلاح حجم و ترکیب سند بودجه و شفاف‌سازی منابع و مصارف در بودجه سال 1388.

2 - افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرایی در تنظیم و اجرای بودجه سال 1388

3 - رعایت صرفه‌جویی در بودجه‌های پیشنهادی به منظور ارائه بودجه متعادل در چارچوب حکم ماده (2) قانون برنامه چهارم توسعه.

4 - تاکید بر اتمام طرح‌های نیمه تمامی که به افزایش تولید کالا و خدمات منجر می‌شوند با اولویت طرح‌های مهم و طرح‌هایی که در سال 1388 خاتمه می‌یابند و همچنین خودداری از پذیرش طرح‌های جدید مگر بر حسب ضرورت.

5 - تداوم خصوصی‌سازی و واگذاری فعالیت‌های اقتصادی براساس قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و فراهم آوردن تسهیلات لازم در این زمینه، برای کوچک کردن حجم دولت و پرهیز از انجام امور تصدی‌گرایانه غیر ضروری و تمرکز بر امور حاکمیتی

6 - پیش‌بینی درآمدهای حاصل از واگذاری و خصوصی‌سازی در چارچوب احکام قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی از جمله ایجاد زیربناهای اقتصادی با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته، ایجاد خوداتکایی برای خانواده‌های مستضعف و محروم، تقویت تامین اجتماعی و توسعه بخش تعاون.

7 - تلاش در جهت افزایش تولید کالاها و خدمات، ارتقای بهره‌وری و نظام‌مند نمودن وصول درآمدهای دولت با توجه ویژه به نظام جامع مالیاتی.

8 - تعیین برش سالانه اهداف، سیاست‌ها و خط مشی‌های بخشی برای سال 1388 براساس قانون برنامه چهارم توسعه و اسناد ملی بخشی، فرابخشی و استانی و پیشنهاد بودجه سالانه براساس این اهداف.

9 - تلاش در جهت اجرایی کردن کامل مصوبات دولت در استان‌ها به منظور کاهش عدم تعادل سازی استانی و حرکت در جهت ایجاد توازن منطقه‌ای.

دولت در اجرای طرح تحولات اقتصادی، اصلاح نظام‌های بهره وری، یارانه‌ها، مالیات‌، گمرک، ارزش‌گذاری پول ملی، توزیع کالاها و خدمات و صدور مجوزها و نظام بانکی را با جدیت دنبال نموده و اقدامات قانونی لازم را برای اجرایی کردن آن فراهم خواهد آورد. ساز و کار اجرایی این طرح به گونه‌ای طراحی خواهد شد که در قالبی خارج از ساز و کار بودجه‌های سالانه اجرا شده و آثار و تبعات آن بر روی بودجه دولت در بخش منابع و مصارف جداگانه محاسبه و در چارچوب لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها انجام شود.

وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت موضوع ماده 160 قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، نیروی نظامی و انتظامی (حسب نظر مقام معظم رهبری) و نهادهای عمومی غیردولتی (در مورد آن قسمت از بودجه خود که محل بودجه عمومی دولت تامین می‌شود) مکلف‌اند در چارچوب سیاست‌های مندرج در این بخشنامه و پیوست‌های آن نسبت به تهیه برنامه سالانه و بودجه سال 1388 خود (و اخذ مصوبه مجمع عمومی یا شورایعالی در مورد بودجه تفصیلی برای شرکت‌های دولتی) اقدام و به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور ارسال کنند.در صورت عدم ارائه بودجه پیشنهادی توسط دستگاه‌های فوق‌الذکر در موعد مقرر، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور نسبت به تنظیم بودجه سال 1388 آنان اقدام خواهد کرد.

یکی از پیوست‌های بخشنامه بودجه 88 کل کشور، ضوابط مالی ناظر بر تنظیم بودجه سال 1388 کل کشور است که دارای 14 بند زیر است:

1. استخدام رسمی و پیمانی در کلیه دستگاه‌های اجرایی صرفا با رعایت قوانین و مقررات مربوطه و پیش‌بینی در سقف اعتبارات اعلام شده در پیوست‌های این بخشنامه مجاز است.

2. در اجرای بند «ز» ماده (145) قانون برنامه چهارم توسعه، منظور نمودن اعتبار برای ایجاد هرگونه مهمان‌سرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، درمانی، فضاهای ورزشی و تفریحی و نظایر آن توسط دستگاه‌های اجرایی ممنوع است. همچنین رعایت ماده (44) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/11/1380 برای دستگاه‌های اجرایی الزامی است و این دستگاه‌ها موظفند، حداقل پنجاه درصد (50%) از امکانات موضوع بند «ز» ماده 145 قانون برنامه چهارم توسعه را به بخش خصوصی واگذار نمایند.

3. با توجه به اهمیت تحقق اهداف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال آخر قانون برنامه چهارم توسعه، دستگاه‌های اجرایی موظفند در توزیع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود، اعتبار مورد نیاز طرح‌های نیمه تمامی که سال خاتمه آنها 1388 می‌باشد را به طور کامل پیش‌بینی و منظور نمایند.

4. دستگاه‌های اجرایی موظفند در توزیع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود به نحوی اقدام نمایند که مانع از طولانی شدن زمان اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها نسبت به تاریخ مندرج در پیوست شماره (2) قانون بودجه سال 1387 شوند. در خصوص طرح‌های دید مصوب کمیته موضوع ماده (32) قانون برنامه چهارم توسعه نیز باید پس از حصول اطمینان کامل از وجود منابع لازم برای سال 1388 و سال‌های بعد نسبت به پیشنهاد طرح‌های جدید جهت درج در لایحه اقدام نمایند.

5. کلیه دستگاه‌های اجرایی که تاکنون با استفاده از ماده (62) قانون محاسبات عمومی اقدام به افتتاح اعتبار اسنادی در نزد بانک مرکزی نموده‌اند، موظفند معادل ریالی ارز متعهد شده برای پرداخت در سال 1388 (منطبق با فرم تعهد استفاده از ماده (62) قانون محاسبات عمومی) را با توجه به محل تامین اعتبار آن، در بودجه پیشنهادی خود پیش‌بینی نمایند.

6. دستگاه‌های اجرایی مکلفند سهم ملی طرح‌های وامی (از محل تسهیلات بانک جهانی یا بانک توسعه اسلامی) خود را در قالب سقف‌های اعلام شده در چارچوب پیوست‌های این بخشنامه پیش‌بینی و اعلام نمایند.

7. دستگاه‌های اجرایی مکلفند بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت طرح‌های خود را در قالب سقف‌های اعلام شده در پیوست‌های این بخشنامه پیش‌بینی و پس از کسر از فصل مربوطه در قالب ردیف‌های تملک دارایی‌های مالی پیشنهاد نمایند.

8. نظر به اهمیت حفظ و نگهداری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت، دستگاه‌های اجرایی موظفند در توزیع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود، تعمیر و بازسازی ساختمان‌ها و تاسیسات دولتی را مدنظر قرار داده و اعتبار لازم برای این منظور را در طرح‌های مربوطه پیش‌بینی و منظور نمایند.

9. نظر به سیاست‌های کلی مربوط به تهیه و تدوین اصلاحیه‌ها و متمم‌های بودجه، دستگاه‌های اجرایی موظفند اولویت‌ها و ضرورت‌های حوزه خود را در قالب فعالیت‌های هزینه‌ای و عملیات عمرانی و توسعه‌ای خود و در سقف اعتبارات اعلام شده در پیوست این بخشنامه ساماندهی نمایند و از اتکاء به اعتبارات احتمالی و مفروض در اصلاحیه ها و متمم‌ها و سایر موارد اجتناب نمایند.

10. دستگاه‌های فرهنگی مندرج در بند «ز» ماده (108) قانون برنامه چهارم توسعه موظفند سه درصد (3%) از بودجه عملیات فرهنگی و تبلیغی خود را در قالب فعالیتی مشخص با عنوان «حفظ و گسترش اندیشه و سیره عملی حضرت امام (ره)» و ذیل یکی از برنامه‌های مرتبط خود برای اهداف ذکر شده در ماده مذکور اختصاص دهند.

11. شرکت‌های دولتی موظفند بر اساس بند «ه» ماده (46) قانون برنامه چهارم توسعه، یک درصد (1%) از درآمد عملیاتی خود را به این امر تحت عنوان «پژوهش و فناوری» اختصاص دهند.

12. کلیه دستگاه‌های اجرایی موظفند نسبت به احصاء فعالیت‌های خود بر اساس صدر و خارج از صدر اصل (44) اقدام لازم را به عمل آوردند، تا در مراحل بعدی نسبت به واگذاری موارد مربوطه در چارچوب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) اقدام نمایند و صرفا برای ادامه فعالیت‌هایی پیش‌بینی اعتبار نمایند که در چارچوب قانون مذکور مجاز به انجام آن می‌باشند.

13. شرکت‌های دولتی مشمول واگذاری موظفند اعتبار لازم برای آماده‌سازی شامل خدمات مشاوره، اصلاح سیستم‌های مالی و حسابداری، کنترل داخلی و نیز مطالعات کارشناسی ساختار مالی، نیروی انسانی و فناوری را در بودجه پیشنهادی خود لحاظ نمایند.

14. دستگاه‌های اجرایی موظفند:

الف- میزان پرداخت کمک‌های غیرنقدی به تمام کارمندان، بازنشستگان، وظیفه‌بگیران و مستمری‌بگیران را در سال 1387، هشتصد هزار (000/800) ریال منظور نمایند.

ب- میزان پرداخت اضافه‌کار کارمندان را در بودجه سال 1388 حداکثر معادل اضافه کار پیش‌بینی شده در سقف اعتبار سال 1387 منظور نمایند.

ج- مبلغ پاداش پایان سال (عیدی) به ازای هر نفر کارمند و بازنشسته را در بودجه سال 1388 مبلغ دو میلیون و پانصد هزار (000/500/2) ریال منظور نمایند. (مبلغ قطعی پاداش پایان سال به تصویب هیات وزیران خواهد رسید).

د- میزان پرداخت‌های ماموریت خارج از کشور کارمندان را حداکثر معادل پرداخت‌های پیش‌بینی شده در سقف اعتبار سال 1387 منظور نمایند.

هـ- افزایش حقوق، مزایا و فوق‌العاده‌های کارمندان را در قالب سقف‌های اعتبار اعلام شده در پیوست‌های این بخشنامه پیش‌بینی نمایند.

و- در راستای تحقق اهداف ماده (5) قانون برنامه چهارم توسعه، فعالیت را تحت عنوان «سنجش» عارضه یابی و بهبود بهره‌وری «ذیل برنامه‌های مرتبط خویش برای ارتقاء بهره‌وری مدنظر قرار داده و اعتباراتی را که بدین منظور هزینه می‌نمایند در قالب این فعالیت ساماندهی نمایند.

یکی دیگر از پیوست‌های این بخشنامه، دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی است.

 فارغ از تمامی ایراداتی که در مورد بودجه شرکت های دولتی مطرح است، حجم بودجه این شرکت ها اقتضاء می کند فرایند تدوین، پیشنهاد ،بررسی وتصویب بودجه آن ها از دقت کافی برخوردار باشد، در حالی که در شرایط فعلی اینگونه نیست.

اولین نکته ای که باید به آن توجه داشت این است که بودجه شرکت های دولتی با بودجه عمومی کشور که ماهیت هزینه ای دارد، از یک جنس نیستند. با توجه به اینکه شرکت ها ماهیت انتفاعی دارند، بودجه آن ها با توجه به پیش بینی درآمد ها و برآورد هزینه ها تنظیم می شود. ضمن آنکه با توجه به شخصیت حقوقی و استقلال مالی که دارند، بودجه آنها می بایستی در چارچوب اساسنامه آن ها پس از تصویب و پیشنهاد از سوی هیات مدیره به تصویب مجمع عمومی آن ها برسد.

علاوه بر این درج اعداد وارقام بودجه شرکت های دولتی در کنار اعداد وارقام بودجه عمومی کشور باعث می شود، برخی نیز تصور کنند این ارقام به معنای استفاده شرکت های دولتی از منابع عمومی دولت است.در حالی که عمده شرکت های دولتی از محل درآمدهای مربوط به عملیات اصلی خود اداره می شوند.

اما یکی از مهم ترین اشکالات اساسی که فرایند تنظیم بودجه شرکت های دولتی با آن مواجه است، عدم وجود فرصت و زمان کافی برای رسیدگی به بودجه است.

تهیه وپیشنهاد بودجه توسط هیات مدیره شرکت در چارچوب بخشنامه بودجه و تصویب آن در مجمع عمومی و سپس اخذ امضای اعضای مجمع عمومی(در شرکت های دولتی مادر تخصصی و اصلی تعدادی از وزیران و روسای سازمان ها عضو هستند)گاه آنچنان زمانبر و غیر ممکن است که بودجه شرکت ها یا بدون برگزاری جلسات مجمع عمومی و یا طرح در یکسری جلسات تشریفاتی برای درج در لایحه بودجه کل کشور به معاونت برنامه ریزی و نظارت و راهبردی رییس جمهور ارسال می شود.

به عبارت دیگر مقررات ناظر بر ارایه بودجه شرکت های دولتی آنچنان زمان اندکی را در اختیار ارکان شرکت برای بررسی و تصویب بودجه قرارمی دهد که هیچگاه بودجه شرکت های دولتی به موقع توسط اعضای مجمع عمومی امضا و نهایی نمی شود.به عنوان مثال به رغم اینکه بخشنامه بودجه سال 1388 در تاریخ 22/7/1387 به دستگاه های اجرایی کشور از جمله شرکت های دولتی ابلاغ شده است، اما برای تنظیم و بررسی بودجه در مجامع عمومی، کمتر از دو هفته زمان(با احتساب روزهای تعطیل تا تاریخ 6/8/1387) در نظر گرفته شده است که اگر شرکت ها بودجه پیشنهادی خود را در موعد مقرر ارایه نکنند، براساس بخشنامه بودجه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور نسبت به تنظیم بودجه سال 1388 آنان اقدام خواهد کرد.

براین اساس نیز همواره صورتجلسات مربوط به بودجه شرکت های دولتی بدون بررسی کافی و یا بدون تشکیل واقعی مجمع عمومی، توسط وزیران عضو مجامع عمومی امضاء می شوند.

از سوی دیگر با توجه به این نوع برنامه زمانبندی نیز هست که بودجه اصلاحی تاثیری بربودجه سال آتی ندارد. براساس احکام قانونی به شرکت های دولتی اجازه داده شده است تا با رعایت مواردی که در قانون آمده است، نسبت به اصلاح بودجه اقدام نمایند تا چنانچه درهنگام تنظیم بودجه دقت کافی نشده باشد ویا وقایع غیر قابل پیش بینی شده ای در جریان عملیات شرکت اتفاق افتاده باشد، امکان اصلاح آن فراهم شده واعداد وارقام بودجه در زمان اجرا به دقت وصحت بیشتری نزدیک شوند. تنظیم وتصویب بودجه سال آتی بلافاصله بعد از بودجه اصلاحی بهترین زمان برای استفاده از نتایج اصلاح بودجه برای اعمال در بودجه سال آتی است تا بودجه سال آتی با اتکاءبه آخرین تغییرات واصلاحات برآورد وتصویب شود.این در حالی است که زمان ارایه بودجه سال آتی شرکت های دولتی همواره قبل از زمان قانونی اصلاح بودجه است.

  در مجموع عدم برگزاری به موقع مجامع عمومی شرکت های دولتی وهمچنین عدم ایفای نقشی فعال از سوی اعضای مجمع عمومی، هر ساله باعث می شود کارشناسان معاونت برنامه ریزی ونظارت راهبردی ریاست جمهوری( سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور وقت) به جای ارکان شرکت ها اقدام به تنظیم بودجه شرکت ها نمایند که این امر موجب عدم بررسی دقیق بودجه و یا عدم مشارکت سایر ذینفعان در تنظیم بودجه می شود که نتیجه اینگونه اتفاقات، انحرافات فاحش میان بودجه مصوب شرکت ها و عملکرد آن ها ست.

 

 

 


 
comment نظرات ()
 
"مروری بر فعالیت شرکت های دولتی"
نویسنده : مهدی فلاح دوست - ساعت ٩:٤۸ ‎ق.ظ روز سه‌شنبه ٢٤ اردیبهشت ۱۳۸٧
 

با توجه به اینکه تحقیقات انجام شده در حوزه فعالیت شرکت های دولتی گسترده نیست، بنابراین به منظورآشنایی و آگاهی خوانندگان عزیزدر این مقاله سعی شده است اطلاعاتی در مورد چگونگی شکل گیری شرکت های دولتی ارایه شود.
تا اوایل قرن بیستم فعالیت های اقتصادی دولت ها بسیار محدود وتنها د‌ر انتشار پول،تدوین قوانین ومقررات، اخذ مالیات وتخصیص آن به فعالیت هایی چون تامین نیازهای اساسی، اجرای عدالت، حفظ امنیت و دفاع از کشورها خلاصه می شد.

وقوع جنگ جهانی اول (1918-1914)، برپایی نظام سوسیالیستی (1917)، بحران و رکود اقتصادی سال‌های (1932- 1929)، توصیه های کینز به دولت برای مشارکت درفعالیت های اقتصادی، جنگ جهانی دوم (1945-1939)وحمایت و پشتیبانی اقتصاددانان توسعه در طول دهه 1940از فعالیت های اقتصادی وسیاست گذاری های دولت به دلیل بروز ضعف هایی درکارکرد ومکانیزم بازار و ضرورت صنایع استراتژیک وسرمایه گذاری درمقیاس وسیع و. . . موجب شدند تا دولت ها علاوه بروظایف مذکور، مسئولیت های اقتصادی دیگری را نیز بپذیرند.

بدین ترتیب موج گسترده وهمه‌گیر دولتی کردن فعالیت های اقتصادی که از دهه 1930شروع شده بود، بشدت گسترش یافت وبرتری خود راتااواخر دهه 1970حفظ کرد.

به طور کلی مهم ترین علل مشارکت دولت ها در اقتصاد علاوه بر موارد یادشده شامل موارد زیراست :

۱-     عدم کارایی ونقص درسیستم بازار ونبود بخش خصوصی کارآمد

۲-     باورها وارزش های ایدئولوژیک وسیاسی خاص نظام اقتصادی

3-  لزوم ایجاد زیربناهای اولیه اقتصادی به عنوان گام نخست تسهیل سرمایه گذاری وفعالیت بخش خصوصی

 4- تسهیل فرآیند و هدایت برنامه های توسعه از طریق مدیریت عالیه فرآیند برنامه

 5- پی‌گیری و تحقق اهداف اجتماعی و رفاهی وغیراقتصادی دولت وحساسیت ارائه کالاها وخدمات عمومی از طریق تأمین رفاه طبقات مختلف مردم بدون توجه به سود آنی ‌و حتمی

 6- فقدان ابزارها وعوامل مورد نیاز بهره برداری ازمنابع طبیعی (تخصص - سرمایه )

۷- پایین بودن نرخ بازده سرمایه گذاری و عدم رغبت بخش خصوصی به سرمایه گذاری در برخی فعالیت ها

۸- کمک به خزانه عمومی از طریق انجام عملیات انحصاری مالی وبازرگانی

9- افزایش قدرت دولت به منظور حفظ منافع ملی وسلطه سیاسی

 10- گرایشات ملی گرایانه وتاریخی از قبیل جنگ ها، کودتاها و انقلاب ها که منجر به مصادره وملی کردن شرکت های خصوصی شد.

۱۱- بهبود بخشیدن به فرآیند توزیع درآمد و تخصیص منابع

دریک جمع بندی کلی حاصل دخالت دولت ها در فعالیت ها‌ی اقتصادی درمراحل اولیه وبه ویژه در دهه 1950و1960مثبت ارزیابی شد وموجب افزایش آهنگ رشد اقتصادی، کاهش موانع وتنگناها ، بی ثباتی ها ، سیکل های تجار‌ی، کاهش فقر وبیکاری و. . .  شد، به طوری که از دهه 1950و1960به عنوان عصر طلایی اقتصاد دولتی نام می‌برند‌.

 باوجود این به تدریج با گسترش دامنه فعالیت های اقتصادی دولت، به دلیل بورو‌کراسی، ضعف مدیریت ، فقدان سیستم مناسب ارزیابی وحسابرسی، تعدد اهداف ، استفاده نامطلوب از انحصارات ، حمایت های غیرکارآمد، تداخل اهداف انتفاعی وغیرانتفاعی و. . . عدم کارایی بر فعالیت های اقتصادی حاکم شد ودرنهایت باعث «شکست دولت »در مقابل «شکست بازار»و توجه وبرگشت مجدد به نظام بازار شد.

دراین فرآیند شرکت های دولتی ابزارهای متعلق به دولت درانجام وظایف وایفای نقش خود دراقتصاد هستند. شرکت های دولتی در زمینه های مختلف فعالیت های اقتصادی- اجتماعی حضوردارند وبرای تحقق اهداف متنوع ومختلفی فعالیت می کنند. همچنین این امکان وجود دارد که برای یک شرکت چند هدف متفاوت وگاه متضاد اقتصادی و غیراقتصادی نیز وجود داشته باشد. تحقق اهداف مختلف اقتصادی و غیراقتصادی در راستای انجام وظایف دولت در اقتصاد باعث می شود تابرخی شرکت های دولتی سودآور نباشند وبنابراین دولت ملزم به تأمین مالی تحقق آن دسته از اهداف است که یا غیراقتصادی هستند یا بنا به سیاست های دولت با زیان دهی به انجام می رسند.

شکل گیری شرکت های دولتی در ایران :

فلسفه پیدایش شرکت های دولتی درایران باتوجه به ماهیت مختلف فعالیت های آن ها، از دلایل متعددی نشأت گرفته است. دریک دید کلی اصلی ترین انگیزه‌ های ایجاد آگاهانه اینگونه شرکت ها را می توان به شرح زیر برشمرد:

۱-کمک به فرآیند رشد وتوسعه اقتصادی کشور

2- گرایش از یک اقتصاد متکی به نفت به یک اقتصاد غیرمتکی به نفت از طریق سرمایه‌گذاری درآمدهای نفتی

3-  حفظ انحصار تولید ، توزیع ،واردات وصادرات برخی از کالاها نظیر انحصار دخانیات

 4- تامین، تولید و ذخیره سازی مایحتاج اولیه جامعه نظیرغله ، چای وقند وشکر

 5- عدم توانایی مالی بخش خصوصی برای انجام فعالیت های زیربنایی وعمومی نظیر فولاد، راه آهن وبرق

 6- ایجاد زمینه های لازم برای حمایت از صنایع داخلی

 7- کمک به تثبیت قیمت ها وحمایت ازمصرف کنندگان

 8- تحقق قانون اساسی واصول ایدئولوژیک برای پیاده سازی نظام اقتصادی اسلام وتداوم انقلاب اسلامی

 9- ایجاد اشتغال ونیز منابع درآمدی برای دولت

 وجود این باور که مالکیت عمومی وکنترل به ویژه ازسوی بالاترین مقام اقتصادی، فرآیند توسعه و برنامه‌ریزی را تسهیل می کند، ایجاب کرد تا فعالیت در محدوده هایی از اقتصاد را دولت و بخش عمومی به عهده گیرد.

به دلیل شرایط و ماهیت خاص اقتصاد ایران، دولت نقش محوری را درکسب درآمدها داشته و به همین دلیل نیز این ادعا وجود دارد که اقتصاد ایران دولتی است ودولت کسب کننده وتخصیص دهنده تمامی درآمدهای جامعه است. بنابراین ضرورت استفاده ازشرکت های دولتی دراقتصاد ایران به صورت مضاعف مطرح شده است.

براساس اطلاعات موجود، فعالیت شرکت های دولتی درایران از ابتدای سال های 1300هجری شمسی آغاز شده است.

در این سال ها حدود  35شرکت ایجاد شد که عمده ترین اهداف دولت از ایجاد آنها ، کنترل تجارت عمومی ،ایجاد درآمد وگسترش حمایت از صنایع داخلی بوده است. به مرور‌زمان وبنا به ضرورت وسیاست دولت های وقت، شرکت های دولتی دیگری تأسیس شد وتعداد آنها افزایش یافت .درسال های 1340و1350با افزایش درآمدهای نفتی وافزایش توان مالی دولت وتدوین و اجرای برنامه‌های توسعه، تاسیس وایجاد شرکت های دولتی ابعاد گسترده تری یافت و تصدی دولت دربخش های اقتصادی از طریق شرکت های مذکور به نحو چشم گیری توسعه یافت.

با پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357، ساختار اقتصادی کشور نیز دچار تحولات عمده‌ای شد و با ملی ومصادره شدن بسیاری از شرکت های خصوصی ، بانک ها ومؤسسات بیمه وبنا به ضروریات دیگری شرکت های بسیاری تحت پوشش وسازماندهی دولت قرار گرفتند که مبانی انتقال این شرکت ها از بخش خصوصی به بخش دولتی مطابق با مبانی تئوریک پذیرفته شده درمتون بنگاه داری دولتی نبوده است .

دربسیاری از شرکت ها به دلیل بدهی به سیستم بانکی، نبود سهامداران وسرمایه گذاران شرکت، برخی مسائل سیاسی وارزشی ، تنها صاحبان آنها تغییر یافته ودولت متولی ادامه فعالیت آنها شده است. شرکت هایی که با انگیزه حاکم در بخش خصوصی تاسیس شده بودند بدون هیچ تغییری تحت پوشش دولت قرار گرفتند. زمینه های فعالیت اینگونه شرکت ها درفضای رقابتی قبل از مصادره شدن به نحوی کارکرد داشت که امکان تامین حداکثر سود برای تولید کننده فراهم باشد ودرحقیقت دولت پس ا‌زتصرف شرکت می‌بایست همانند صاحبان قبلی، درصدد کسب حداکثر سود، شرکت را اداره کند.

شرکت هایی که تنها با انتقال به بخش دولتی تحت تاثیر انواع مقررات، قوانین ودستور العمل های دولتی قرار گرفتند.سیستم مدیریتی که شرکت های مصادره شده را اداره و رهبری می کرد، کارگزاران دولت بودند وهدف سود آوری در شرکت های جدیدآً دولتی شده (که به وسیله دولت ونهادهای آن هم تأسیس نشده بودند) درسایه غیراقتصادی دولت فراموش شد وزیان دهی به عنوان نقطه ضعف این شرکت ها وهمچنین مدیریت آنها هیچگاه مورد بررسی قرار نگرفت .

به مرور‌زمان، کارایی در شرکت های دولتی، تداخل فعالیت های انتفاعی وغیرانتفاعی دولت، فقدان سیستم مناسب ارزیابی وحسابرسی شرکت های دولتی،مدیریت نامطلوب وانتصاب مدیران براساس تحلیل های سیاسی، ارتقاء تکنولوژی وبی معنی شدن سازماندهی بسیاری از فعالیت ها دربخش دولت ومهم تر ازهمه به زیرسئوال رفتن نظام برنامه ریزی متمرکز موجب شد تا استراتژی که در پاسخ به شکست مکانیزم بازار اتخاذ شده بود نیز با شکست مواجه شود واین شکست به مراتب وسیع تر از شکست های قبلی بود. 

تعریف شرکت های دولتی :

 درحال حاضر اصلی ترین مبنای قانونی شناسایی شرکت های دولتی در نظام اقتصادی کشورماده 4قانون محاسبات عمومی کشور مصوب شهریور ماه 1366است. طبق ماده قانونی مذکور«شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد و یابه حکم قانون یا دادگاه صالح ملی شده است ویامصادره شده وبه عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد وبیش از 50درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکت های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از 50درصد سهام آن متعلق به شرکت دولتی است، شرکت دولتی تلقی می‌گردد.

تبصره : شرکت هایی که از طریق مضاربه ومزارعه وامثال آن به منظور به کار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانک ها ومؤسسات اعتباری وشرکت های بیمه ایجاد شده یا می شوند ازنظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی‌شود.»

براساس ماده قانونی مزبور، چنین پیداست که تنها شرکت هایی که با اجازه قانون تشکیل شوند شرکت دولتی تلقی می شوند وشرکت هایی که به هر نحوی تا پیش از مصادره یا ملی شدن (به حکم قانون ) به هر عنوان شرکت غیر دولتی بوده اند، تنها به دلیل شمولیت قانون به آنها شرکت دولتی می شوند وصرف نظر از ماهیت فعالیت وساختار تولیدی و اقتصادی آن ها که مسلماً هماهنگ با نظام های انگیزشی ‌وکنترل بخش خصوصی بوده است، به گونه ای غیرواقعی تحت پوشش دولت قرار می‌گیرند .

 از سوی دیگر در بخش دیگری ازهمین ماده، معیار شناسایی دولتی بودن ، تعلق بیش از 50 درصد سهام شرکت به دولت یا دیگر شرکت های دولتی ، صرف‌نظر از دیگر خصوصیات ومشخصه‌های شرکت است . به همین لحاظ هیچگونه محدودیتی از نظر ماهیت و رشته فعالیت برای ایجاد شرکت های دولتی وجود ندارد.باتوجه به موارد بالاوایرادات مطرح شده برتعریف یادشده، همواره اصلاح ماده قانونی مذکو‌ردرسطح دستگاه های اجرایی کشور مطرح بوده است.

طبقه بندی شرکت های دولتی در ایران :

باتوجه به قانون بودجه سالانه کل کشور، شرکت های دولتی را می توان با توجه به هدف دولت از تأسیس آنها به شرح زیرطبقه بندی کرد:

۱-  شرکت هایی که به منظور اداره صنایع مالی وسنگین تأسیس شده اند. مانند: شرکت ملی نفت ایران، سازمان توسعه معادن و صنایع معدنی ایران

2-  شرکت هایی که برای توسعه وترویج صنایع دستی ایجاد شده اند. مانند :شرکت سهامی فرش‌ایران، سازمان صنایع دستی ایران(منحله)

 3-  شرکت هایی که برای ارائه خدمات عمرانی وزیربنایی به وجود آمده اند. مانند : شرکت های آب وبرق منطقه ای

4- شرکت هایی که برای اداره امور بازرگانی انحصاری دولت تشکیل شده اند. مانند: شرکت دخانیات ایران

5-  شرکت هایی که برای تثبیت قیمت ها وکمک دولت برای تدارک مواد غذایی ایجاد شده‌اند . مانند : شرکت بازرگانی دولتی ایران، سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولیدکنندگان

۶-   شرکت هایی که برای ارائه خدمات بیمه ای، اموربانکی ومالی به وجودآمده اند. مانند: شرکت سهامی بیمه ایران، بانک ملی ایران.

۷-  شرکت هایی که به منظور ارائه خدمات وکالاها به سازمان‌های دولتی تأسیس شده اند . مانند : شرکت سهامی چاپخانه دولتی ایران

8-  شرکت هایی که به منظور مشارکت با بخش خصوصی به منظور حمایت از برخی فعالیت های اقتصادی ایجاد شده اند . مانند: صندوق حمایت از توسعه سرمایه گذاری در بخش کشاورزی.

 تعداد شرکت های دولتی :

شرکت های دولتی را می‌توان عمدتاً به دوگروه تولیدی وخدماتی طبقه بندی کرد که هریک ازاین دوگروه نیز باتوجه به وظایف، نوع فعالیت ها و وابستگی به وزارتخانه مربوط به گروه های تخصصی تر قابل تقسیم بندی است .

تعداد شرکت های دولتی، بانک ها، بیمه ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طبق قانون بودجه سال 1386کل کشور بالغ بر512 شرکت وطبق قانون بودجه سال 1387کل کشور بالغ بر504 شرکت است که درحال حاضر باتوجه به شکل گیری شرکت های مادرتخصصی (براساس ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ) ، دولت تنها در 61 شرکت مستقیماً سهامدار (وعضو مجمع عمومی صاحبان سهام ) است ودرسایر شرکت ها هیئت مدیره شرکت های مادر تخصصی متناسب با میزان سهام در شرکت های زیرمجموعه، ترکیب اعضاء مجمع عمومی صاحبان سهام آنها راتشکیل می‌دهند.

ساختار سازمانی شرکت های دولتی :

ارکان ونحوه اداره امور شرکت های دولتی ونوع فعالیت آنها به موجب قوانین ومقرراتی است که در اساسنامه یا قوانین تاسیس آنها تصریح شده است، ولی در مجموع ساختار سازمانی آنها، مشابه شرکت های بخش خصوصی است که طبق قانون تجارت ایجاد می‌شوند.

قوانین ومقررات شرکت های دولتی :

علاوه برقوانین ومقررات خاص هرشرکت که در اساسنامه آن تصریح شده است، احکام برخی از مواد وتبصره های قوانین ازجمله قانون برنامه وبودجه، قانون محاسبات عمومی کشور و قانون بودجه سالانه کل کشور حسب مورد به شرکت های دولتی تسری دارد. همچنین درمواردی که قوانین مذکور مسکوت است ویاشرکت هایی که مستلزم ذکرو یا تصریح نام هستند، حسب مورد مواد قانون تجارت مورد استناد قرار می‌گیرد.سیستم حسابداری این شرکت ها براساس روش تعهدی واصول پذیرفته شده حسابداری استوار است . منتهای مراتب در صورتی که از اعتبارات بودجه عمومی دولت برای اجرای طرح های تملک دارایی های سرمایه ای استفاده نمایند، نسبت به آن قسمت از اعتبارات براساس دستورالعمل های حسابداری دولتی که توسط اداره کل تمرکز وتلفیق حساب ها و روش های حسابداری وزارت امور اقتصادی ودارایی ابلاغ می‌شود، صورتحساب تهیه وتنظیم وارائه می‌دهند.(ماده 99قانون محاسبات عمومی کشور)

مکانیزم های نظارت وکنترل شرکت های دولتی :

سیستم فعلی مدیریت، نظارت وکنترل شرکت های دولتی را با توجه به روابط نهادهای مختلف (درونی وبیرونی ) با شرکت های مزبور می توان به شرح زیر مورد توجه قرار داد:

۱-مجمع عمومی :برحسب نوع فعالیت هرشرکت دولتی مجمع عمومی مرکب از چند وزیر، وزیرامور اقتصادی ودارایی، رئیس سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشوروقت (معاونت برنامه ریزی و راهبردی ریاست جمهوری) و وزیر مسئول (وزارتخانه‌ای که شرکت تحت پوشش آن است ) است. مجمع عمومی حق رسیدگی و اتخاذ تصمیم نسبت به عملکرد و صورت های مالی وبودجه شرکت را دارد.لازم به ذکر است این ترکیب مجمع عمومی صرفاً برای شرکت هایی است که صددرصد سهام آنها متعلق به دولت است ودر حال حاضر با توجه به شکل گیری شرکت های مادرتخصصی تعداد آن ها در حدود61 شرکت می‌شود.

۲-هیئت مدیره /هیئت عاملمرکب از افرادی است که توسط مجمع عمومی انتخاب می شوند (درصورتی که یک شرکت دولتی یک یا چند شرکت زیرمجموعه وتحت پوشش داشته باشد، هیئت مدیره شرکت مادر، نقش مجمع عمومی را برای شرکت های زیرمجموعه ایفا می‌نماید.)

۳-حسابرس مستقل وبازرس قانونی:طبق قانون تشکیل واساسنامه سازمان حسابرسی، انجام وظایف بازرس قانونی شرکت های دولتی به عهده سازمان مذکور است.البته با توجه به تشکیل جامعه حسابداران رسمی کشور این نقش انحصاری اندکی تعدیل شده است .

۴-مجلس شورای اسلامی :تصویب قوانین تأسیس وبرخی اساسنامه ها ، تصویب بودجه های سالانه درقالب بودجه کل کشور و رسیدگی دیوان محاسبات کشور از جمله مواردی است که از طریق این نهاد انجام می شود .

5-وزارت اموراقتصادی ودارایی: این وزارت به عنوان اصلی ترین عضومجمع عمومی همه شرکت های دولتی مادر تخصصی نقش ویژه وحساسی را درامور شرکت ها ایفا می کند. انتصاب ذیحساب، تأیید آئین نامه های مالی ومعاملاتی، افتتاح حساب خزانه وپرداخت وجوه برای عملیات جاری وعمرانی، تهیه وابلاغ دستورالعمل نگهداری حساب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، نگهداری و حفاظت از وجوه عمومی واموال دولتی از مهم ترین وظایف این وزارتخانه در رابطه با امور شرکت های دولتی است .

6-سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشوروقت(معاونت برنامه ریزی و راهبردی ریاست جمهوری) :براساس قانون برنامه و بودجه وقانون محاسبات عمومی کشور، ارقام بودجه کلیه شرکت های دولتی باید درقوانین بودجه سنوات مختلف درج شود. معاونت مذکور نقش عمده ای رادر امور رسیدگی ونظارت بربودجه و ساختار سازمانی وتشکیلات شرکت ها ونیز طرح های حقوق ودستمزد به عهده دارد.

۷- وزارت کار واموراجتماعی :طبق قانون کار و وظایف واهدافی که برای این وزارتخانه درنظر گرفته شده است ،بخشی ازمسائل شرکت ها ، برقراری سیستم حفاظتی بهداشتی وتنظیم روابط کارگر وکارفرما و . . .  از طریق وزارتخانه مذکور نظارت وکنترل می‌شود.

8- برحسب نوع فعالیت وتأثیر‌اتی که عملکرد شرکت بر ابعاد مختلف جامعه برجای می‌گذارد  نهادهای دیگری نیز از جوانب گوناگون برعملکرد و فعالیت شرکت های دولتی نظارت دارند (مثل سازمان حفاظت محیط زیست برایجاد شهرک صنعتی توسط سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران )

شایان ذکر است مطالب بالا براساس مطالعات کتابخانه ای به ویژه سه ماخذ زیرو تجارب اینجانب تهیه و ارایه شده است:


 

  ۱. سازمان برنامه وبودجه، دفترهماهنگی امور بنگاه های اقتصادی .«نگرشی برمبنای نظری نظام شرکت های دولتی » مهرماه، 1368.

۲. وزارت اموراقتصادی ودارایی ، معاونت اموراقتصادی .«ارزیابی عملکرد خصوصی سازی وشناسایی موانع وتنگناها‌ی اجرایی آن در ایران » بهمن ماه ،137۵

۳.سازمان برنامه وبودجه، دفترهماهنگی امور بنگاه های اقتصادی«مبانی نظری بنگاه‌‌های دولتی (مفاهیم واصول )» ،1368


 
comment نظرات ()
 
"مروری بر تجدیدارزیابی دارایی های ثابت شرکت های دولتی"
نویسنده : مهدی فلاح دوست - ساعت ۱٠:۱۱ ‎ق.ظ روز دوشنبه ٢۳ اردیبهشت ۱۳۸٧
 

یکی از مباحث مهم مربوط به شرکت ها اعم از دولتی و غیر دولتی، تجدید ارزیابی دارایی ها است.این موضوع به ویژه در زمانی که تورم درجامعه ای تشدید می شود، دارای اهمیت فوق العاده ای است.براین اساس چگونگی برخورد با این موضوع همواره یکی از دغدغه های مدیران شرکت ها و جوامع حرفه ای حسابداری و همچنین مراجع قانونگذاری است.

با توجه به مطالب فوق در این مقاله سعی شده است، ضمن گذری برتجدید ارزیابی دارایی های ثابت شرکت های دولتی، قوانین و مقررات مربوط به آن نیزمورد بررسی قرار گیرد.

همانگونه که می دانیم، نقش دارایی های ثابت در ترازنامه شرکت ها از نظر تحلیل گران مالی و اقتصادی و نیز استفاده کنندگان از صورت های مالی اهمیت فراوانی دارد. در هرجامعه اقتصادی در دوران تورم، معمولاً قیمت دارایی ها به خصوص دارایی های سرمایه ای و ثابت افزایش پیدا می کند، درحالی که در نظام های حسابداری همواره بر اعمال اصل قیمت تمام شده در حساب ها تأکید ‌می شود.

 براین اساس از آنجایی که بهای تمام شده دارایی ها به ارزش های تاریخی، مبنای محاسبه استهلاک و تعیین قیمت تمام شده تولیدات و خدمات قرار می گیرد، بنابراین قیمت تمام شده تولیدات و خدماتی که با استفاده از این دارایی ها محاسبه می شود به مراتب کمتر از واقع، و سود شرکت بیش از واقع در صورت های مالی نشان داده می شود.

همچنین در این حالت قیمت های فروش نیز از نرخ مناسبی پیروی نمی کند. چنین فرآیندی در بلند مدت می تواند به توزیع دارایی ها به عنوان سود منجر شود و توان مالی واحدهای تجاری را به شدت کاهش دهد.

به همین دلیل برای محاسبه سود معقول و واقعی و فراهم سازی شرایط تداوم فعالیت واحدهای تجاری و بویژه تأمین ویژگی مربوط بودن اطلاعات صورت های مالی، به منظور رفع نیاز و خواست های اطلاعاتی استفاده کنندگان (سرمایه گذاران ، بستانکاران ، مدیران . . .)و کمک به آنها در اتخاذ تصمیمات اقتصادی مناسب در ارتباط با واحد تجاری، موضوع تجدید ارزیابی دارایی های ثابت ابتدا درکشورهای پیشرفته صنعتی و سپس در سال های اخیر بنا به ملاحظات گوناگون درکشورما نیز مطرح شده است.

با توجه به سوابق و مطالعات موجود، در کشورما دو تجربه تجدید ارزیابی وجود دارد:

اولین تجربه تجدید ارزیابی دارایی ها، مربوط به نظام بانکی کشور است که با هدف افزایش سرمایه در بانک های سنتی و ملی درسال 1366 به وقوع پیوست.دومین تجربه نیز، مربوط به شرکت های تابعه وزارت نیرو بوده که با هدف تعیین استهلاک واقعی برای احتساب آن دربهای تمام شده، واقعی کردن صورت های مالی، جبران زیان های سنواتی و خروج ازشمول ماده 141 اصلاحیه قانون تجارت، تعیین ارزش شرکت های قابل واگذاری به بخش خصوصی و ارائه شکل مناسبی از وضعیت شرکت ها برای اخذ اعتبار و استفاده از معافیت مالیاتی، درسال 1368 به مرحله انجام درآمد.

درایران و در دو تجربه پیش گفته، حساب مازاد تجدید ارزیابی پس از پوشش زیان انباشته شرکت ها، به حساب سرمایه منظور شده است .

دراینجا به طور خلاصه به اهم روش هایی که برای محاسبه و ثبت حساب مازاد تجدید ارزیابی وجود دارد، اشاره می شود:

۱.  روش محاسبه حساب مازاد به عنوان درآمد جاری- در این روش، طریقه کار به این صورت است که تمامی حساب مازاد، به عنوان درآمد دوره شناسایی می شود. 

۲. روش محاسبه حساب مازاد به عنوان درآمد جاری و آتی- در این روش نحوه عمل به این صورت است که بخشی از حساب مازاد به عنوان درآمد دوره جاری و باقی مانده به عنوان درآمد آتی شناسایی می شود.

۳.  روش منظور کردن حساب مازاد به عنوان سرمایه‌-به این طریق که تمامی حساب مازاد پس از طی مراحل قانونی به حساب سرمایه شرکت منظور می شود.

4.  روش پوشش زیان انباشته و انتقال به سرمایه-به این صورت که تا سقف پوشش زیان انباشته به حساب زیان انباشته منتقل می‌شود وباقی مانده به حساب سرمایه شرکت انتقال می یابد.این روشی بوده که دربانک ها و شرکت های تابعه وزارت نیرو اعمال شد.

5-روش محاسبه مازاد به عنوان اندوخته- به این صورت که تمامی حساب مازاد به عنوان اندوخته تجدید ارزیابی شناسایی ود‌رسرفصل حقوق صاحبان سهام به عنوان یکی از اقلام تشکیل دهنده سرفصل یادشده منظور و به حساب دیگری بسته نمی شود.

همانگونه که در مقدمه بحث اشاره شد، تورم اثرات نامساعدی بر دارائی های سرمایه ای شرکت ها برجای می‌گذارد و موجبات عدم کارایی مالی وعملیاتی، واقعی نبودن هزینه ها، واقعی نبودن شاخص‌ها و نسبت های مالی و مسایل دیگری را فراهم می‌کند. از دیگرسو، از دیدگاه کارشناسان مالی و اقتصادی،‌ تجدید ارزیابی دارایی های ثابت می تواند ضمن رفع اثرات نامساعد یادشده، نتایج زیر را به همراه داشته باشد:

۱. ارائه واقعی هزینه استهلاک دارایی های ثابت درصورت های مالی

2.  تعیین بهای تمام شده صحیح کالاها و خدمات تولیدی

 3. واقعی شدن نرخ بازده سرمایه‌گذاری و سایر شاخص ها ونسبت های مالی

 4. اصلاح نظام قیمت گذاری کالاها و خدمات تولیدی

 5. قیمت گذاری صحیح سهام برای پذیرش در بورس

6. اطمینان از تداوم فعالیت واحدهای تجاری

7. خروج ازشمول ماده 141 اصلاحیه قانون تجارت (در صورتی که حساب مازاد بیش از زیان انباشته باشد)

۸.جذب سرمایه ها واندوخته ها به بخش تولید (اگر تجدید ارزیابی منجر به صدور سهام جدید شود)

9. آماده سازی زمینه پذیرش سهام شرکت دربورس

10.افزایش اعتبار وظرفیت وام گیری شرکت

 و دریک نتیجه کلی، افزایش اعتماد و اعتبار صورت های مالی به دلیل ارائه صورت های مالی به ارزش های واقعی و جلوگیری از توزیع دارایی ها به عنوان سود وکاهش توان مالی واحدهای تجاری است.

باتوجه به وجود دیدگاه های یاد شده و نیز تورم دو رقمی سال های گذشته و تفاوت فاحش ایجاد شده بین مبالغ دفتری دارایی های غیرپولی وغیرجاری با ارزش منصفانه آنها و از دست رفتن نسبی خصوصیت کیفی مربوط بودن ارقام صورت های مالی، قانونگذار درماده62 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1383-1379)مقررکرد:

«به دولت اجازه داده می شود دارائی های ثابت شرکت های دولتی راکه صددرصد (100%) سهام آنها متعلق به دولت و یامتعلق به شرکت های دولتی مذکور هستند، در دوران برنامه سوم توسعه، یکبار مورد تجدید ارزیابی قرار دهد .مبالغ حاصل از تجدید ارزیابی شرکت های دولتی یادشده مشمول پرداخت مالیات بردرآمد و سایر انواع مالیات ها نمی شود و مبالغ حاصل باید حسب مورد به حساب افزایش سرمایه دولت یا شرکت دولتی مربوط در شرکت های دولتی یادشده منظور گردد.آیین نامه اجرایی این بند و چگونگی استهلاک دارائی های ثابت استهلاک پذیر تجدید ارزیابی شده ، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.»

همانگونه که ملاحظه می شود، ماده 62 ضمن اعطای معافیت مالیاتی به شرکت هایی که اقدام به تجدید ارزیابی می کنند، روش حسابداری مربوط را نیز تعیین کرده که همان روش اشاره شده در بند 3 بالا است.

نکات مهمی که در ماده 62 قابل توجه است، به شرح زیراست:

۱.دردوران برنامه سوم توسعه یک بار تجدید ارزیابی شود.یعنی درطول 5سال صرفاً شرکت ها یک بار مجاز به انجام این عمل هستند.

۲. عدم شمول مالیات بر درآمد و سایر انواع مالیات ها به مبالغ حاصل از تجدید ارزیابی

3.منظور کردن مبالغ حاصل از تجدید ارزیابی درحساب افزایش سرمایه

همچنین درآیین نامه اجرایی ماده یادشده به نکات زیراشاره شده است:

1.تجدید ارزیابی طبق نظر کارشناس یا کارشناسان منتخب مجمع عمومی

 2.طرح تجدید ارزیابی درمجمع عمومی پس از ارائه گزارش بازرس قانونی

 3.تعیین قیمت دفتری جدید با احتساب اضافه ارزش ناشی از تجدید ارزیابی

 4.پذیرش استهلاک قیمت دفتری جدید به عنوان هزینه های قابل قبول مالیاتی

 5.تبعیت نحوه استهلاک دارایی های ثابت تجدید ارزیابی شده از مقررات قانون مالیات های مستقیم

  حال باتوجه به موارد بالا، دراین جا سعی شده است ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه با استاندارد حسابداری شماره 11، تحت عنوان حسابداری دارائی های ثابت مشهود، و در زمان انتخاب تجدید ارزیابی به عنوان نحوه عمل مجاز جایگزین، تطبیق داده شود.

همانگونه که می دانیم، سازمان حسابرسی در اجرای وظیفه قانونی خود و در اولین گام برای تدوین اصول و ضوابط حسابداری در ایران اقدام به تهیه رهنمودهای حسابداری شامل بیانیه های شماره 1تا18 کرد و پس از تصویب درمجمع عمومی سازمان، به عنوان اولین مجموعه بیانیه ها‌ی حسابداری از ابتدای سال 1378 به طور آزمایشی به مدت دو سال لازم الاجرا شد و کلیه واحدهای تجاری نیز دراین مدت ملزم به رعایت مفاد این بیانیه‌ها ‌شدند که از جمله این بیانیه ها، بیانیه شماره 11 تحت عنوان حسابداری دارایی های ثابت مشهود بود که پس ازطی دو سال دوره آزمایشی به استاندارد حسابداری شماره 11 تبدیل شد.

حال، ضمن اشاره به وجوه افتراق ماده 62 با استاندارد حسابداری شماره 11، به موارد ابهام موجود در متن ماده 62 نیز اشاره اجمالی می شود:

۱. هدف از تجدید ارزیابی دارایی های ثابت شرکت های دولتی. هرچند به احتمال زیاد، هدف از تجدید ارزیابی طبق ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه، شفافیت صورت های مالی است، ولی درمتن ماده قانونی و آیین نامه اجرایی مربوط به هدف اصلی تجدید ارزیابی اشاره‌ای نشده است.

۲. اقلام مورد تجدید ارزیابی. درمتن ماده قانونی و آئین‌نامه اجرایی یادشده به اقلام مورد تجدید ارزیابی اشاره ای نشده است و فقط ارزیابی دارائی های ثابت مدنظر قرارگرفته که این امر می تواند به هماهنگی و یکنواختی بین شرکت ها لطمه وارد کند.

۳. واحدهای تجاری مشمول تجدید ارزیابی. طبق ماده قانونی یادشده، شرکت های دولتی که 100درصد سهام آنها متعلق به دولت و یامتعلق به شرکت های دولتی است، مشمول تجدید ارزیابی هستند وشرکت های فرعی و وابسته (کمتر از 100درصد)ونسل سوم قادر به استفاده از مزایای این ماده قانونی نیستند.همچنین شرکت های دولتی مستلزم ذکر نام یا تصریح نام نیز برای استفاده از مزایای این ماده قانونی با مشکل مواجه اند.قطعاً این موارد ابهام موجب عدم یکنواختی در ارائه صورت های مالی این شرکت ها و بویژه شرکت های مشمول تلفیق خواهد شد.

۴. تناوب تجدید ارزیابی.براساس استاندارد حسابداری شماره 11،مبالغ تجدید ارزیابی دارایی های ثابت مشهود باید در فواصل زمانی منظم (هر3الی 5 سال)تجدید نظر شود، بگونه ای که ارزش منصفانه یک طبقه از دارایی های ثابت مشهود تجدید ارزیابی شده به میزان با اهمیتی از مبلغ دفتری آن درتاریخ ترازنامه متفاوت نباشد. این درحالی است که درماده قانونی یادشده به تناوب تجدید ارزیابی اشاره‌ای نشده است.این موضوع در خصوص سرمایه گذاری هایی که تحت عنوان دارایی غیرجاری طبقه بندی می شوند قابل ملاحظه تر است.زیرا  براساس استاندارد حسابداری، دوره تناوب تجدید ارزیابی در مورد این قلم از دارایی ها یک سال است.

5.چگونگی تعیین مبلغ تجدید ارزیابی. اگر چه در استاندارد حسابداری یادشده به تعیین مبلغ تجدید ارزیابی به ارزش منصفانه (ارزش بازار) و بهای جایگزینی مستهلک شده اشاره شده است ولی در ماده قانونی یادشده به چگونگی تعیین مبلغ تجدید ارزیابی اشاره‌ای نشده است.

6.مشخصات ارزیاب. درماده قانونی یادشده و آئین نامه اجرایی آن به مشخصات ارزیابان اشاره ای نشده است و صرفاً در آیین نامه اجرایی عنوان شده است که تجدید ارزیابی طبق نظر کارشناس یا کارشناسان منتخب مجمع عمومی انجام می شود، درحالی که با توجه به اینکه مبالغ تجدید ارزیابی مبتنی برمعاملات واقعی واحد تجاری نیست، اعتبار صورت های مالی به این امر بستگی دارد که ارزیاب مربوط تاچه حددر زمینه کار خود دارای صلاحیت و تجربه است. براین اساس در استاندارد مربوط عنوان شده است که تجدید ارزیابی می بایستی توسط ارزیابان مستقل و دارای صلاحیت حرفه‌ای انجام شود.

7.رویه حسابداری مورد عمل. همانگونه که اشاره شد، رویه حسابداری ماده 62، انتقال مستقیم حساب مازاد به حساب سرمایه است این درحالی است که رویه حسابداری برگزیده در دو تجربه تجدید ارزیابی قبل، پوشش زیان انباشته وسپس نقل به حساب سرمایه بوده است.همچنین طبق استاندارد حسابداری شماره 11، افزایش مبلغ دفتری یک قلم دارایی ثابت مشهود در نتیجه تجدید ارزیابی آن (درآمد غیرعملیاتی تحقق نیافته ناشی از تجدید ارزیابی ) مستقیماً تحت عنوان مازاد تجدید ارزیابی ثبت و در ترازنامه به عنوان بخشی از حقوق صاحبان سرمایه طبقه بندی می شود و درصورت سود و زیان جامع انعکاس می یابد و افزایش سرمایه به طور مستقیم از محل مازاد مزبور مجاز نیست و انتقال تمام یا بخشی از مازاد تجدید ارزیابی به سود (زیان) انباشته صرفاً با تحقق درآمد مزبور و تنها از دو طریق : برکناری یا فروش دارایی مربوط و به موازات استفاده از دارایی توسط واحد تجاری صورت می گیرد.

با توجه به مطالب بالا همانگونه که ملاحظه می شود، ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه د‌ر اکثر موارد با استاندارد حسابداری و نیز تجربیات قبلی تجدید ارزیابی، مطابقت ندارد‌.به ویژه اینکه نتایج حاصل به دلیل ثبت های حسابداری که انجام می شود، ممکن هست منجر به ارتقای شفافیت صورتهای مالی و سودمندی آن نشود.

همانگونه که می دانیم، احکام قانون برنامه سوم و چهارم توسعه دربیشتر موارد بحث واگذاری سهام شرکت های دولتی و مشارکت بخش خصوصی در اقتصاد را مطرح کرده اند.این درحالی است که ‌شرکت های دولتی نیز معمولاً با مشکل زیان انباشته و مشکل ورود به بورس مواجه اند. انتظار این بود با انجام تجدید ارزیابی این مشکل به نحوی مرتفع شود، ولی اکنون با اعمال این روش عملاً زیان انباشته این شرکت ها حذف نمی شود و در واگذاری سهام شرکت ها و ورود به بورس ،تسهیل و تسریعی حاصل نمی شود.

اعمال این روش باعث طولانی شدن فرایند کار می شود. دراین حالت نیازبه این است که ابتدا شرکت اقدام به کاهش سرمایه و سپس افزایش سرمایه از محل مازاد کند؛ آن هم در صورتی که سرمایه ثبت شده برای پوشش زیان انباشته کافی باشد.درحالی که در برخی شرکت های دولتی زیان انباشته چندین برابر سرمایه بوده و عملاً مکانیزم فوق نیز جوابگو نیست.

 دراین شرکت ها ابتدا باید افزایش سرمایه و سپس کاهش سرمایه داده شود. این موضوع در تعدادی از شرکت های دولتی که از محل حساب مازاد برای پوشش زیان انباشته استفاده کرده اند، مورد ایراد بازرسان نیز قرارگرفته است.

همچنین با اعمال این روش و افزایش رقم استهلاک، عملاً سود قابل تقسیم برای مدت زمانی کاهش یافته و در دسترس نخواهد بود که این موضوع می تواند بر منابع نقدینگی دولت اثر گذار باشد.

از سوی دیگر باید خاطر نشان کرد؛ در بیشتر موارد دارائی های ثابت شرکت های دولتی عملاً به دلیل مشکلاتی نظیر عدم وجود مستندات ایجاد، خرید و یا انتقال و فقدان ارزش دفتری قابل اتکاء، عدم ارائه صورت ریز، اثبات فیزیکی، عدم ارائه اسناد مالکیت، درتصرف بودن اراضی و تأسیسات و عدم پلاک کوبی مورد ایراد حسابرسان قرار می گیرند.

با توجه به اینکه مازاد تجدید ارزیابی، از مقایسه ارزش دفتری داراییها که دارای ایرادات اساسی سنواتی است و بازدید عینی داراییها توسط کارشناس تعیین می شود، بنابراین مازاد تعیین شده نیز به دلیل فقدان ارزش دفتری قابل اتکاء و وجود این ایرادات قابل اعتماد نخواهد بود.

درهرحال به رغم وجود مسائل یادشده، تعداد 27شرکت از بین 84 شرکت دولتی که اعضای مجمع عمومی آنها را هیأت محترم وزیران تشکیل می دهند، با احتساب شرکت های دولتی مستلزم ذکر یا تصریح نام (بدون درنظر گرفتن شرکت های زیرمجموعه ای که 100درصد سهام آنها متعلق به شرکت های دولتی است‌) براساس احکام قانون برنامه سوم توسعه تجدید ارزیابی را انجام داده و درحساب های خود ثبت کرده اند.

یادآور می شود، باتوجه به اینکه تجدید ارزیابی شرکت های دولتی مستلزم ذکر یا تصریح نام با احکام قانون برنامه سوم توسعه میسر نبود و نیز تعدادی از شرکت های دولتی به دلیل محدودیت هایی تجدید ارزیابی خود را انجام نداده و یا مراحل نهایی آنرا به پایان نرسانده بودند، قانونگذار در بند ک ماده‌ی 7 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران برای رفع پاره ای ازموارد ابهام تصویب کرد:

«مفاد ماده (62) قانون برنامه سوم توسعه در مورد کلیه شرکتهای دولتی از جمله شرکت هایی که صددرصد(100) سهام آنها متعلق به دولت و شرکتهای تابعه و وابسته به آنها وشرکتهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است نافذ بوده و در صورتی که تجدید ارزیابی دارائیهای آنها مطابق ماده‌ مزبور انجام شده باشد از زمان تجدید ارزیابی قابل اعمال درحسابهای مربوط می باشد و شرکتهایی که تجدید ارزیابی آنها در دوران برنامه سوم توسعه میسر نشده باشد ، مجازند تاآخر سال دوم برنامه چهارم توسعه برای یک بار طبق مفاد ماده فوق الذکر نسبت به تجدید ارزیابی دارائیهای ثابت خود اقدام نمایند.»

نکات مهمی که در بند ک ماده‌ی قانونی یادشده قابل توجه است، به شرح زیراست:

۱.واحدهای تجاری مشمول تجدید ارزیابی. براساس ماده‌ی قانونی یادشده، کلیه شرکت های دولتی از جمله شرکت های با تعلق 100 درصد سهام به دولت و شرکت های تابعه و وابسته به آن ها و شرکت های مستلزم ذکر نام یا تصریح نام مشمول تجدید ارزیابی شده اند.

2. نحوه برخورد با شرکت های غیرمشمول ماده‌ی 62 قانون برنامه سوم توسعه. درصورتی که شرکت های دولتی غیرمشمول که هم اکنون با این ماده قانونی مشمول شده اند، تجدید ارزیابی کرده اند، قانونگذار پذیرفته است که این شرکت ها از زمان تجدید ارزیابی، آن را در دفاتر مالی خود اعمال کنند.

۳. مهلت زمانی. به شرکت های دولتی که تجدید ارزیابی را در طول قانون برنامه سوم توسعه انجام نداده اند، مهلت داده شده است که تا پایان سال دوم برنامه چهارم توسعه این عمل را انجام داده و درحسابها اعمال کنند.

با توجه به بند (1) همانگونه که ملاحظه‌ می‌شود، برخلاف ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه که تجدید ارزیابی را صرفاً در مورد شرکتهای دولتی که 100درصد سهام آنها متعلق به دولت و یا متعلق به شرکتهای دولتی مذکور هستند، نافذ دانسته بود، در بند ک ماده‌ی 7 قانون برنامه چهارم، امرتجدید ارزیابی را به کلیه شرکت های دولتی تسری داده است و بدین ترتیب شرکت های دولتی که کمتر از 100درصد سهام آن متعلق به دولت است نیز مشمول تجدید ارزیابی می شوند.

 درحقیقت با این ماده قانونی، دامنه شمولیت تجدید ارزیابی گسترده تر شده که این موضوع علاوه براینکه با تنفیذ ماده 62 دراین بند نیز به نحوی منافات دارد، مشکلات و آثار مالی ومالیاتی فراوانی از جمله افزایش میزان سرمایه‌گذاری دولت یا شرکت های دولتی مادر تخصصی در شرکت های وابسته را نیز به همراه خواهد داشت.براین اساس لزوم توجه ویژه به این موضوع و اصلاح آن توسط قانونگذار ضروری به نظر می رسد.

از سوی دیگر بنا به ضرورت تهیه آیین نامه اجرایی ماده‌ی قانونی یادشده، هیأت محترم وزیران درجلسه مورخ 8/4/1384 با استناد به ماده 62 تنفیذی قانون برنامه سوم توسعه، موضوع بند ک ماده‌ی 7 قانون برنامه چهارم توسعه، آئین نامه اجرایی ماده‌ی یادشده را تصویب وطی مصوبه شماره27939/ت33392هـ مورخ 8/5/1384 به کلیه دستگاه های اجرایی کشور ابلاغ کرد.

 آیین نامه اجرایی یادشده، به استثنای تعریف دارایی های ثابت قابل تجدید ارزیابی به مشهود و غیرمشهود و نیز شمولیت امر تجدید ارزیابی به شرکت های مستلزم ذکر یا تصریح نام، تفاوتی با آیین نامه اجرایی ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه، موضوع مصوبه شماره 14833/ت23963هـ مورخ 6/4/1380 هیأت محترم وزیران نداشت.

این درحالی است که شرکت های دولتی مشمول تجدید ارزیابی همانگونه که دربالا گفته شد، در دو ماده قانونی مربوط با هم متفاوت هستند.

باتوجه به ایرادات مترتب برآئین نامه اجرایی ماده‌ی یادشده، هیأت محترم وزیران درجلسه مورخ 8/8/1384، آیین نامه اجرایی یادشده را مورد بازنگری و اصلاح قرار داد و مجدداً طی مصوبه شماره 39174/ت33825هـ مورخ 10/8/1384 به کلیه دستگاه های اجرایی کشور ابلاغ کرد.

آنچه که در آیین نامه اجرایی جدید مورد توجه قرار گرفته بود، بحث دامنه شمولیت تجدید ارزیابی به شرکت های دولتی در انطباق با ماده‌ی قانونی مربوط بود.

درمتن ماده یک آئین نامه اجرایی مذکور، کلیه شرکت های دولتی از جمله شرکت هایی که صددرصد سهام آنها متعلق به دولت و شرکتهای تابعه و وابسته به آنها و شرکت هایی که شمول قانون برآنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و تجدید ارزیابی دارائی های ثابت آنها درطول قانون برنامه سوم توسعه میسر نشده است، مکلف شده اند طی دو سال اول اجرای قانون برنامه چهارم توسعه، یک بار دارائی های ثابت خود را ارزیابی و پس از طی مراحل تعیین شده در آئین نامه در حسابها منظور نمایند.

همچنین به شرکت های دولتی غیرمشمول ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه که تجدید ارزیابی خود را در طول قانون برنامه سوم توسعه انجام داده و به دلیل مشکلات قانونی در حسابها اعمال نکرده بودند، اجازه داده شد ا‌‌ز زمان تجدید ارزیابی، آثار آن را در حسابهای مربوط ثبت و ضبط نمایند.

همانگونه که ملاحظه می شود، آیین نامه اجرایی جدید ایرادات آیین نامه قبلی را به نحوی رفع کرد، ولی چالش اصلی یعنی شرکت های تابعه و وابسته همچنان باقی ماند.

همچنین بحث اقلام مورد تجدید ارزیابی یعنی دارائی های ثابت مشهود و نامشهود به عنوان یک چالش دیگر قابل بررسی است.

درپایان نگارنده امیدوار است این بررسی و ارزیابی بتواند ضمن کمک به شناخت مشکلات موجود، در اثر بخشی هرچه بیشتر ماده‌ی قانونی مذکور و احتمالاً اصلاح آن برای کسب نتیجه مناسب تر، مفید واقع شود.

 

 

 

                                                                                                           

 

 

نظرات ( 3)

 

 

 


 

 

 


 
comment نظرات ()